Экспертный взгляд на концессионные соглашения в коммунальной сфере

Сегодня многие не понимают, почему власти всех уровней в России круто поменяли курс, который они декларировали в течение многих лет. От осторожности в привлечении частного капитала в ЖКХ, от стремления всегда сохранять максимальный контроль над сферой жизнеобеспечения, государство вдруг перешло к активному поиску различных форм управления активами коммунальных предприятий с помощью частных компаний. Самой распространенной формой такого государственно-­частного партнерства в сфере ЖКХ стали концессии. О том, почему концессионные соглашения активно внедряются в практику, могут ли они стать панацеей от «коммунальных бед», чего ждать от новой политики властей участникам рынка и рядовым потребителям, мы решили поговорить с генеральным директором акционерного общества «Городские электрические сети», депутатом Тюменской областной Думы Юрием Алексеевичем ЕЛИНЫМ.

 

С латинского на русский

- Юрий Алексеевич, давайте для начала разберемся, что такое концессия? Многие считают, что это какая-то, простите, мутная схема передачи государственной собственности в руки частникам.

- Это одно из самых распространенных заблуждений. Никакой смены собственника не происходит, по концессионному соглашению государственное или муниципальное имущество передается во временное пользование частной компании. Эта компания – концессионер, – используя свои собственные ресурсы и компетенции своих менеджеров, обязуется за свой счет реконструировать переданный имущественный комплекс и/или создать новое имущество. При этом право собственности и на то, что передали, и на то, что построили, принадлежит государству (концеденту). Концессионер получает лишь право эксплуатировать переданные ему и вновь создаваемые им объекты и постепенно, в течение длительного периода возместить свои затраты. А затем, используя имущество еще некоторое время до окончания срока соглашения, получить прибыль. Если, конечно, сумеет сработать так, чтобы эта прибыль возникла. После завершения срока владения и пользования объектом концессионного соглашения все, включая созданное концессионером новое имущество, возвращается государству или муниципалитету.

Переводя на бытовой язык: представьте, что у вас есть автомобиль, который износился, стоит сломанный, но денег на ремонт нет. Вы передаете его по доверенности соседу с условием, что он вернет вам его через год, сделав ремонт, да еще и купив для него прицеп. А год пусть ездит на нем, зарабатывает. Если не будет лениться – и затраты на ремонт возместит, и прицеп купит, и текущие нужды свои обеспечит. Продолжая параллели, можно сказать, что в описанной ситуации ваш сосед кровно заинтересован снижать издержки, например, добиться большей экономичности в расходе топлива. То же самое происходит с концессионером – он заинтересован быть рачительным хозяином. Улавливаете логику?

Концессия в переводе с латыни – разрешение, уступка. Вы уступаете «право» отремонтировать свое имущество или построить новое в обмен на возможность этим имуществом попользоваться. Потом пользователь вам все возвращает.

Концессии возникли давным-давно, на заре капитализма. Их классическая форма на примере строительства автомобильных и железных дорог в период бурного развития рыночных отношений в США описывается в романах Теодора Драйзера. Кому интересно, почитайте. Концессии в Америке были настоящим локомотивом индустриального развития. Если говорить о России, первая железная дорога от Санкт-Петербурга до Царского Села тоже была построена по концессии. А самые ранние подобные соглашения в виде так называемого «откупа» возникли еще при Петре Первом. Я специально интересовался этим вопросом и узнал любопытный факт: в 1717 году в концессию мельнику Сердюкову были предоставлены берега рек Уны и Шлины для строительства мельниц. Получается, в этом году концессиям в России исполняется ровно 300 лет!

 

Почему сейчас?

- Но в современной России тема концессий стала активно обсуждаться лишь в последние год-два. Причем, как правило, в контексте модернизации ЖКХ. В Нижневартовске тоже, пока осторожно, но говорят о возможной передаче в концессию муниципальных предприятий «Теплоснабжение» и «Горводоканал». Почему это коснулось даже нашего, относительно благополучного региона?

- В ресурсоснабжении некоторые процессы происходят в общегосударственном масштабе, поскольку в их основе – целый ряд макроэкономических, социальных, а иногда и политических факторов. В последние годы в России стремительно увеличилась степень физического износа сетей и оборудования. Даже в Югре этот показатель в среднем уже превысил 50%. Нужна модернизация, а ремонт и строительство требуют больших вложений. Денег на это у коммунальных предприятий, большинство которых в Югре, как и везде, являются муниципальными, нет. Нет денег и в бюджетах – как в региональных, так и в местных. Государство почти везде ушло от субсидирования ЖКХ, перенаправив ресурсы на социальные нужды и выполнение «майских указов» президента. «Повесить» затраты на потребителей тоже не представляется возможным – рост тарифов законодательно ограничен. При этом тарифы у нас и так не маленькие, а возможность оплачивать коммунальные ресурсы с учетом уровня доходов населения и экономического положения предприятий имеет естественные границы.

- Получается, концессии - способ найти средства на модернизацию сетей?

- Если мы говорим о коммунальном хозяйстве, – да, именно так.

- Почему вообще возникла такая ситуация, что сети обветшали, а ремонтировать их не на что? Разве в тарифе этот ремонт не был заложен? Почему не накопили, не подстраховались?

- Вопросы закономерные. Давайте поразмышляем вместе. У меня, как у специалиста, нет сомнений: разворот государства к поиску партнеров, которые помогут более эффективно распоряжаться коммунальными активами, имеет под собой абсолютно объективные причины. Как ни банально это звучит, искать пути привлечения в ЖКХ капитала «со стороны», заставила сама жизнь. В каких-то регионах это произошло раньше, в каких-то позже. Но действия президента и Правительства России в разворачивающейся на наших глазах истории о «буме» «коммунальных концессий» на самом деле имеют глубокую логику и стали результатом объективного анализа всего, уже более чем 20-летнего периода активных экономических реформ в жилищно-коммунальной сфере.

 

Истоки проблемы

- Объясните, пожалуйста, что Вы имеете в виду.

- Почему нет денег в муниципальной коммуналке? В СССР тарифы на любые услуги естественных монополий – газ, электричество, воду, тепло – были более экономически обоснованными, чем сейчас. Для граждан коммунальные услуги и ресурсы стоили дороже, чем для предприятий. Это логично, поскольку довести воду или электроэнергию до квартиры всегда более затратно, чем до отдельно стоящего объекта. Старожилы помнят: для населения, например, тариф на электроэнергию был 2 или 4 копейки (в зависимости от наличия электроплиты), а для промышленности – 0,5 - 1 копейка. В 90-е годы в виду обнищания населения началось так называемое «перекрестное субсидирование» – тарифы для граждан искусственно занижались, а для юридических лиц – завышались. Но и там, и там из тарифов «вычищались» затраты на ремонт и развитие. Новые сети на уровне муниципалитетов строились за счет муниципальных бюджетов и только на социальные нужды – для школ, детских садов, больниц. Для бизнеса не строилось ничего. Предпринимателям приходилось вкладывать средства в прокладку трубопроводов, кабельных сетей, возведение трансформаторных подстанций. Бизнесмены, обращаясь к монополистам за подключением тепло-, водо-, энергоснабжения, получали технические условия, которые носили грабительский характер. Нас ненавидели, не понимая, почему мы не хотим строить за свой счет сети, по которым будем доставлять ресурс до покупателя? Но на это просто не было денег. Тариф государство рассчитывало так, чтобы коммунальщики могли лишь выживать, фактически «проедая» запас прочности, сделанный еще в Советском Союзе.

Хотя цена ресурсов для предприятий была в два раза выше цены для населения, денег на развитие категорически не хватало. А вдобавок, благодаря нашим многострадальным бизнесменам, мы получили еще и фрагментацию сетей, когда помимо муниципальных объектов и объектов, принадлежащих коммунальным предприятиям, появилась масса имущества в собственности ИП и частных компаний, «инвесторов поневоле», ломавших голову, как эти сети содержать, вместо того, чтобы вкладывать деньги в собственное развитие.

В 90-е годы все говорили о том, что заниженные тарифы и «перекрестное субсидирование» – вынужденная мера. Мол, вот встанет экономика на ноги, заживем получше и перестанем «насиловать» промышленность. Но все понимали: дорогая коммуналка тормозит рост производства. К сожалению, за 20 лет, которые прошли с конца 90-х годов, возврата к нормальной экономике в тарифообразовании так и не произошло. Даже в относительно «тучные» годы государство не решилось объяснить людям, что наши промышленники и бизнес на самом деле платят за них львиную долю затрат на доставку в их дома и квартиры воды, тепла, света, и надо как-то менять ситуацию. А когда реальные доходы уменьшились после скачков курса доллара, объяснять уже было как-то неприлично.

Причин, по которым эта ситуация сохранилась, много. Сказались и политические мотивы – развитие законодательства в жилищной сфере шло по пути защиты прав потребителей, но полного игнорирования интересов поставщиков ресурсов. Может быть, я скажу грубо, но, по моему мнению, все наше законотворчество в жилищной сфере только усугубляло заданный описанными мной процессами в ресуроснабжении темп медленного уничтожения всего ЖКХ. Абоненты и сегодня могут не платить за потребленную коммунальную услугу месяцами. А едва ли не каждое абсолютно законное отключение сопровождается грандиозным скандалом. Даже в нашем относительно благополучном Нижневартовске долги перед коммунальщиками стали исчисляться сотнями миллионов рублей.

Получается парадоксальная ситуация: монополисты-ресурсники два десятилетия живут в ситуации, когда им приходится проявлять чудеса изобретательности, чтобы в условиях жесткого регулирования тарифов государством и нарастающих как снежный ком неплатежей, не только выживать, но хоть как-то вкладывать деньги в ремонт, предупреждая потенциально возможные уже в обозримом будущем коммунальные катастрофы. Но при этом никто не говорит им спасибо, наоборот, и у населения, и у бизнеса сформировалось устойчиво отрицательное представление о «негодяях-монополистах», жирующих за счет все дорожающих ресурсов.

Масла в огонь добавили реформы в управлении многоквартирными домами – как правило, потребители не отделяют ресурсоснабжающие организации от управляющих компаний. И те, и другие для обывателя – коммунальщики, причем, фирмы, которым надо платить деньги за ресурсы, – это именно «управляшки». А среди этих «управляшек» оказалось неожиданно много неспособных или нежелающих сделать свою деятельность для населения понятной и прозрачной, недобросовестных исполнителей, а то и откровенных жуликов. Произошло это, на самом деле, благодаря законодателям, решившим в одночасье с принятием нового Жилищного кодекса заставить нас стать собственниками приватизированного жилья. Нас оставили один на один с УК. Но оказалось, что мы к этому не особо готовы, не умеем отстаивать свои интересы, да и инструментов для этого государство толком не создало. А крайними в этой ситуации сделали управляющие организации, которые худо-бедно, но собирали оплату за ресурсы. Придумали лицензирование, усложнив процедуру входа на этот рынок. На самом деле этими шагами не изгнали нерадивых управленцев, а законсервировали непрофессионализм последних, одновременно снизив привлекательность этой рыночной ниши для новых предпринимателей.

Потом ввели взносы за капремонт, собирать которые также стали через УК. Результат: возмущение и недоверие граждан к предприятиям жилищно-коммунальной сферы стало тотальным. Люди в принципе не верят, что от тех, кто работает в ЖКХ, можно ждать чего-то разумного и полезного. И такое отношение – еще одна причина неплатежей.

На самом деле этот, казалось бы, чисто психологический момент имеет огромное экономическое значение. Неверие людей, что в сфере ЖКХ, в снабжении ресурсами в принципе можно навести порядок и включить нормальные экономические законы – гиря на ногах нашего хозяйственного организма.

- Юрий Алексеевич, не слишком ли мрачную картину Вы нарисовали? И причем здесь концессии, которым посвящена наша беседа?

- Я как раз подхожу к объяснению, зачем нам концессии. Картина совершенно реальная и она имеет прямое отношение к теме нашего разговора.

Когда осознание критического ухудшения состояния инфраструктуры только начиналось, в 2010-2011 гг. государство в поисках источников финансирования ЖКХ стало изучать западный опыт. Появились новации в тарифообразовании, например, применение методики RAB-регулирования – включения в долгосрочный тариф инвестиционной составляющей для предприятий, которые разрабатывали свои инвестиционные программы. Но опыт показал, что качественные программы составляют и способны реализовать, опять же, частные компании, а у муниципалов и государственных структур с этим возникают большие проблемы.

В первой половине 10-х годов общую картину все же внешне удалось поправить – коммунальные предприятия в директивном порядке обязали снизить плату за присоединение к сетям, а в некоторых случаях отменить ее вовсе. Разумеется, эти затраты компенсируются в тарифе, но со стороны многим кажется, что наконец-то власть приструнила естественные монополии. Потребитель, не видя всей экономики, думает, что государство залезло в карман к ресурсникам, заставило их раскошелиться. И, вроде бы, есть еще чего «пошерстить». Увы, на самом деле у многих тепло-, водоканалов, да и электросетевых предприятий, которые до сих пор существуют в форме МУПов, средств на реконструкцию и развитие сетей нет. Кризисы 2008, 2014 годов, изменение международной обстановки, санкции окончательно дали понять: денег на модернизацию стремительно ветшающего сетевого хозяйства нет ни у государства, ни у потребителей. И в обозримом будущем этим деньгам просто неоткуда появиться.

Как говорится, картина маслом. Банковские кредиты – не выход, коммунальщикам вернуть их будет сложно, а бюджеты и так дефицитные, вопросов с финансированием образования, здравоохранения, социалки – хоть отбавляй. Остается частный капитал, но как привлечь его с максимальной выгодой для государства? И самое главное, если деньги удастся привлечь, как сделать так, чтобы они были использованы эффективно, не были разворованы, разбазарены, а пошли в дело – на реконструкцию коммунальной инфраструктуры?

Именно концессионные соглашения позволяют государству или муниципалитету решить оба этих вопроса. С одной стороны, не затратив ни копейки бюджетных денег, реконструировать действующие и построить новые сети. С другой – заставить заниматься этим тех, кто будет максимально заинтересован в качестве работ и сможет гарантировать достижение желаемого результата.

 

В поисках концессионера

- Возникает вопрос: а у нас есть представители бизнеса, готовые этим заниматься?

- Вопрос резонный. С начала 2000-х годов в России стали формироваться крупные частные состояния, сделанные на добыче и продаже ресурсов, на нефти, алюминии, алмазах, минеральных удобрениях, в аграрном производстве. Деньги наши олигархи заработали, яхты и виллы за границей скупили, и у многих возник вопрос: куда вложить оставшиеся и продолжающие поступать на счета средства? По разным причинам, которых я не буду касаться, выбор оказался невелик. Одной из сфер, в которую можно было инвестировать, стало ЖКХ – сфера естественных монополий с неисчерпаемым потребительским спросом. Запрос на инвестиции в это направление был очевиден в свете уже описанных процессов. Так в России постепенно стали появляться крупные коммунальные корпорации: «Росводоканал», «Российские коммунальные системы», ОАО «Евразийский», «КЭС Мультиэнергетики», СТС и другие. Они скупали акции коммунальных предприятий, которым удалось акционироваться в 90-е, формировали крупные вертикально интегрированные холдинги. Хотя все вместе эти корпорации нарастили многомиллиардные обороты, все равно они заняли по различным отраслям лишь от 15 до 40% рынка, на котором по-прежнему господствуют муниципальные предприятия.

- Был ли процесс «коммунальной экспансии» частных компаний всегда чистым и безупречным с точки зрения закона?

- Отвечу прямо: нет. Работая на рынке, где цена ресурса регулируется государством, у многих возникал соблазн повлиять на формирование тарифов. Когда это выходило на поверхность, возникали коррупционные скандалы. Один из ярких примеров – история с губернатором Республики Коми Вячеславом Гайзером, получавшим взятки и откаты от «КЭС-Холдинга». Примеры можно продолжать, они хорошо известны по публикациям ваших коллег.

Но при всех издержках «новым коммунальщикам» пришлось постепенно выстраивать бизнес, ставить его на современные рельсы, работать с кадрами, внедрять новые технологии, заботиться об энергосбережении – то есть, делать все то, к чему их подталкивают коммерческий интерес и установки владельцев, прекрасно умеющих считать деньги. Пресс надзорных и правоохранительных органов заставлял частников мобилизоваться и рачительно использовать все имеющиеся ресурсы. В итоге сегодня можно уверенно говорить, что в сфере ЖКХ в России есть «закаленный» в непростом сотрудничестве с государством частный бизнес, который способен грамотно управлять активами. В России есть те, кто может стать второй стороной концессионных соглашений, и при этом шансы, что концессионеры будут надежными партнерами муниципалитетов и государства в таких соглашениях, достаточно высоки. У этих компаний есть опыт, компетенции и деньги, им не страшно доверить жизнеобеспечение наших городов.

Что нужно для того, чтобы государственный и частный интересы встретились, сотрудничество состоялось и принесло результат? В России для этого необходимы два фактора: а) наличие политической воли со стороны власти и б) одобрение этих действий населением, минимизирующее политические риски. Сегодня такая воля появилась. Дело за малым – честно объяснить людям, что происходит.

Нужно объяснять, что концессия – не панацея, что там, где муниципальные предприятия работают эффективно и смогут модернизироваться сами, вопросов нет, пусть развиваются. Но, когда ситуация обратная, то концессия – единственная юридически выверенная форма, дающая баланс между интересами бизнеса и власти. Если угодно, концессии – форма принуждения капиталистов от коммуналки вкладывать свои капиталы в отрасль, которая помогла им разбогатеть. А еще это единственная форма, позволяющая одновременно привлечь инвестиции и контролировать тарифы, поскольку при подписании концессионного соглашения «на берегу» закрепляется на весь период его действия предельный уровень роста тарифов. Тариф рассчитывается по принятым государством нормативам. Так что для населения концессия – еще и способ защиты от аппетитов частного капитала.

Пока, как водится, в России никто особо не заморачивается с подобными разъяснениями. Просветительская работа практически не ведется. Как результат: не только обыватель, но и чиновники на местах, работники самих предприятий сферы ЖКХ возмущаются: караул, у муниципалитетов «отбирают» последнюю собственность! Все ищут подвох, сомневаются в экономической обоснованности предложенных президентом и Правительством мер. Многие, даже общественники, разбирающиеся в сфере ЖКХ, строят теории заговора и готовы выводить людей на митинги против концессий. И я вам скажу: такая реакция общества абсолютно закономерна. Народ вспоминает «лихие 90-е», когда шла повальная приватизация, а порой и «прихватизация» всего, что можно было приватизировать. Банкротство предприятий, кризисы неплатежей и прочие кошмары той эпохи в сознании пережившего ее поколения вдруг замаячили на горизонте: а что если опять обманут, опять ограбят? Эти страхи объективны, это такая историческая память. Добавьте к этому сформированное тотальное недоверие к самой отрасли ЖКХ, о котором мы говорили, и вы получите примерное представление о том, что происходит сейчас «на местах».

 

Свадьба или фиктивный брак?

- А что происходит на местах?

- А на местах происходят тревожные процессы. У мэров, с одной стороны, – изношенные, полуживые муниципальные предприятия. С другой – несовершенное законодательство по собиранию денег, долги и неплатежи у бедных, битых со всех сторон предпринимателей. С третьей – напор частного коммунального бизнеса, крупные корпорации говорят: у нас есть деньги, мы все сделаем, отдайте сети. С четвертой – административный пресс федеральных органов власти: ты еще не передал? А ну отчитайся! И фоном для всего этого – возмущенное население: что же вы удумали, мерзавцы? Последнее буржуям отдать? Поэтому главы муниципалитетов в самом незавидном положении. Какое решение не примешь – все равно виноват.

И вот в такой ситуации начинается самое ужасное, самое опасное, что может быть – компанейщина. В России будто запустили соревнование «кто быстрее отдаст имущество в концессию». При этом подавляющее большинство чиновников в муниципалитетах абсолютно не понимает процесса. Законодательство длинное, сложное, запутанное. Инвентаризация сетей и инвестиционные программы по объектам, которые планируют передавать, зачастую не выдерживают никакой критики – они сделаны на профессиональном уровне начальников ПТО ресурсных компаний, которые не понимают, что такое инвестиции и как работать с концессионерами.

А при заключении концессионного соглашения крайне важен профессиональный подход обеих сторон, чтобы оно стало работающим документом. Концессия для муниципалитетов – это не «подписал и забыл». Я бы сравнил подписание соглашения с браком. Концедент и концессионер, как муж и жена: они сыграют свадьбу, будут плоды этого союза – построенные объекты, отремонтированные сети. Соглашение должно быть по любви, брак не должен быть фиктивным. Как в любой семье между супругами нужно распределить обязанности – кто следит за хозяйством, кто зарабатывает деньги и отчитывается перед супругом. Ну и до свадьбы молодоженам надо внимательно почитать «семейный кодекс» – законодательство о концессии – и вдумчиво составить «брачный контракт» – собственно соглашение.

Сегодня нам всем нужно понять простую вещь: хватит спорить, надо или не надо отдавать предприятия в концессию. Правительство уже приняло решение: убыточные предприятия в коммунальной сфере должны быть ликвидированы. Если экономика говорит нам, что это необходимо, нужно задуматься над качеством документов и процедур. Муниципалитетам нужно заниматься инвентаризацией имущественных комплексов потенциально возможных к передаче, земельными вопросами, формированием инвестиционных программ. Если концессионер пришел, нужно менеджмент предприятий ЖКХ и чиновников настроить так, чтобы они не за страх, а за совесть смотрели, как максимально эффективно, в интересах потребителей и государства использовать деньги концессионера, а не заткнуть ими дырки в бочке.

Не надо бояться, надо работать. И работать надо всем. И потенциальным концессионерам, и концедентам – власти, на которой лежит ответственность за выбор самого оптимального варианта привлечения инвестиций. Это не обязательно должно быть концессионное соглашение. МУПы можно акционировать, продать пакет акций, вложить в развитие. Там, где АО уже есть, можно допэмиссию сделать. В конце концов, на концессии свет клином не сошелся. Ключевым является вопрос профессиональных компетенций муниципального и государственного менеджмента по привлечению инвестиций.

А наших потребителей коммунальных услуг я хочу попросить: отнеситесь к тому, что сейчас происходит, с должным вниманием. Не спешите делать выводы, не ругайте чиновников, они у нас такие, как есть, других нам никто не пришлет. Они действительно стараются найти выход из непростого положения, в которое попали некоторые предприятия коммунальной отрасли. А если у вас есть необходимые знания, включайтесь в эту работу. Общественный контроль в процессе заключения концессионных соглашений не только не будет помехой, он жизненно необходим всем сторонам.

Андрей Бондарев